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電改老問題新矛盾 再出發(fā)容易嗎？
DQZHAN訊：電改老問題新矛盾 再出發(fā)容易嗎？
十八屆三中全會(huì)決定提出“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”的論斷，對(duì)我國改革特別是電力市場化改革的深遠(yuǎn)影響將會(huì)很快顯現(xiàn)出來。
關(guān)于市場在資源配置中的作用，近十多年來，我們的規(guī)范表達(dá)一直是“充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。為了行文方便，本文將這種表達(dá)方式簡化為“市場基礎(chǔ)論”，而將十八屆三中全會(huì)的新表達(dá)簡化為“市場決定論”。與市場的基礎(chǔ)性作用相對(duì)應(yīng)的，應(yīng)是政府的主導(dǎo)性作用。所謂改革進(jìn)入深水區(qū)，應(yīng)主要是指市場化改革已不可避免地觸及到政府權(quán)力體制和已形成的利益集團(tuán)。正是由于“市場基礎(chǔ)論”的局限，使政府在與市場的關(guān)系上始終占據(jù)主導(dǎo)地位，從而對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生著越來越明顯的制約作用。不管加上何種前綴，在市場經(jīng)濟(jì)中，市場的作用都只能是決定性的。為什么轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的口號(hào)喊了十幾年仍未取得明顯成效，就是因?yàn)檎鲗?dǎo)資源配置的地位難以動(dòng)搖，不突破“市場基礎(chǔ)論”的局限，很多關(guān)鍵性改革就無法推進(jìn)，真正的市場經(jīng)濟(jì)就不可能建立起來。
電改十多年的重要經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)
主要成功經(jīng)驗(yàn)：放開競爭是促進(jìn)發(fā)展的*重要途徑。
十多年來，發(fā)電能力快速增長的主導(dǎo)因素應(yīng)該是放開了發(fā)電側(cè)的競爭。有不少人對(duì)此質(zhì)疑，認(rèn)為需求的飛速增長是主因，結(jié)論為電力改革并非勢(shì)在必行，垂直一體化的體制同樣可以發(fā)展，這種看法顯然無視我國電力發(fā)展中長期以缺電為主旋律的基本事實(shí)。
歷史經(jīng)驗(yàn)表明，傳統(tǒng)電力體制下，無論規(guī)劃能力、籌資能力還是建設(shè)能力都很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的正常增長，更遑論超速增長。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展低迷時(shí)期，我國電力每次實(shí)現(xiàn)供需基本平衡都是引入競爭的結(jié)果。在垂直一體化的體制制約下，很難想象廠網(wǎng)分開后發(fā)電行業(yè)那種百舸爭流、千軍競發(fā)的蓬勃發(fā)展局面。十幾年來，由于各大電力企業(yè)的相互對(duì)標(biāo)，每個(gè)電力企業(yè)都不能不把不斷提高科技進(jìn)步和企業(yè)管理水平放在非常重要的位置，因?yàn)檫@兩項(xiàng)水平直接關(guān)系到企業(yè)的發(fā)展規(guī)模和盈利能力。在設(shè)備與原材料價(jià)格不斷上漲的壓力下，單位千瓦造價(jià)不斷降低，并連續(xù)創(chuàng)出新低，這也是過去難以想象的。
*主要教訓(xùn)：政府與市場的界限不清。
電力改革遲滯與推進(jìn)不力的影響因素很多，特別是當(dāng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于機(jī)遇期，發(fā)展的主題壓倒一切，GDP的快速增長使得改革的必要性似乎已不再那么迫切，以政府為主導(dǎo)、國有企業(yè)為主體的所謂“中國模式”大行其道；與此同時(shí)，高速增長初期的電力短缺也使得市場化改革不具備充分條件。而當(dāng)我們回顧十年輝煌發(fā)展的成果時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)所**的一系列嚴(yán)重問題如產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、資源過度消耗、環(huán)境高度污染等等已積重難返，每一個(gè)問題的化解可能都需要付出更多的財(cái)力與時(shí)間。
對(duì)于行業(yè)內(nèi)關(guān)于加快改革立法，特別是要抓緊修訂《電力法》，否則很多改革措施如大用戶直購電等將面臨違法尷尬的一再呼吁，政府雖然多次作出承諾，*終還是毫無進(jìn)展，主要理由是立法條件還不成熟。實(shí)際上，在關(guān)于電力法*主要的爭議中，政府與市場的關(guān)系如何界定，政府各部門之間如何分配權(quán)力都是焦點(diǎn)所在，在現(xiàn)行利益格局下，這些矛盾若無重大突破已成無解之局。如果通過下一步改革，相關(guān)政府部門之間將無權(quán)可分，政府才能成為公共服務(wù)型政府，并成為改革的真正推動(dòng)者。在目前的體制下，政府放棄一分權(quán)力，市場就會(huì)前進(jìn)一步。
上世紀(jì)90年代，外資發(fā)電企業(yè)裝機(jī)容量曾占到我國總發(fā)電裝機(jī)容量的12%，如加上集資辦電后各類民營資本所占份額，我國發(fā)電市場直至本世紀(jì)初都曾是一個(gè)多種所有制并存的開放性很強(qiáng)的市場。而不到十年之后，據(jù)原國家電監(jiān)會(huì)2008年的統(tǒng)計(jì)，民營與外資企業(yè)合計(jì)所占份額僅不足4%，此后該份額仍在不斷縮小，同時(shí)其**數(shù)量也已到了幾近忽略不計(jì)的程度。在很大程度上，市場投資主體的多元化體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度。政府主導(dǎo)和以國有企業(yè)為主體往往是互為因果的，政府配置資源的主導(dǎo)力越強(qiáng)，國進(jìn)民退的現(xiàn)象就會(huì)越普遍。在一個(gè)以國有企業(yè)為主體的市場中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩會(huì)愈趨濃厚，國有企業(yè)同樣難以遵循市場規(guī)律經(jīng)營。
老問題與新矛盾
所有改革的目的都是要改變現(xiàn)行的相關(guān)資源配置方式，其核心就是“公平”與“效率”兩大問題。回顧本輪電力體制改革的發(fā)展進(jìn)程，改革的引發(fā)和在整個(gè)改革醞釀期內(nèi)，主要矛盾都是電力相對(duì)富裕。改革的初衷首先是要解決廠網(wǎng)不分造成的公平問題，并由此切入，希望通過構(gòu)建競爭性市場體系形成不斷提高效率的有效機(jī)制。而在廠網(wǎng)分開基本完成，改革即將依次深入時(shí)，電力供需形勢(shì)卻發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。十年來，面對(duì)電力需求的高速增長，雖然沒有放開電價(jià)，沒有放開項(xiàng)目審批，也沒有開展售電側(cè)競爭，主要是通過發(fā)電側(cè)的競爭實(shí)現(xiàn)了供需基本平衡。由此，改與不改，其重要性和迫切性自然會(huì)受到各種質(zhì)疑。在此意義上，改革正面臨一個(gè)非常重要的關(guān)口。
十八屆三中全會(huì)對(duì)此做出了歷史性的選擇，市場決定論的提出意味著我們不僅要堅(jiān)定不移地堅(jiān)持市場化改革的方向，而且必須上升到新的理論與實(shí)踐高度。在發(fā)展中出現(xiàn)的很多重大問題，主要是由于對(duì)市場配置資源作用的誤解或錯(cuò)位。電力行業(yè)的發(fā)展與改革同樣如此。盡管十年來的電力發(fā)展成就舉世矚目，但競爭性市場體系并沒有建立起來，包括電價(jià)改革在內(nèi)的電力體制改革越來越像一個(gè)中長期目標(biāo)，這實(shí)際上意味著改革并沒有真正列入現(xiàn)實(shí)議程。
電力改革已延續(xù)了十幾年，市場化的方向始終在堅(jiān)持，年年兩會(huì)政府工作報(bào)告的相關(guān)部署，電力改革的重點(diǎn)雖有不同但都會(huì)提及，只是每年都基本未能完成，只好下一年再次重申。概括起來，本輪電力改革預(yù)定但未能解決的基本矛盾：一是如何建立市場化電價(jià)機(jī)制，無論基礎(chǔ)性還是決定性，市場配置資源主要就是通過價(jià)格信號(hào)，價(jià)格信號(hào)無法正常傳導(dǎo)或被扭曲，市場就不能建立或難以發(fā)揮作用。二是如何建立市場化投融資機(jī)制，盡管已將審批制改為核準(zhǔn)制，但電力企業(yè)普遍反映企業(yè)并沒有真正取得項(xiàng)目自主權(quán)，反而比未改之前更麻煩，投資風(fēng)險(xiǎn)更高。規(guī)劃體制長期沒有建立起來，“企業(yè)做規(guī)劃，政府管項(xiàng)目”的角色錯(cuò)位現(xiàn)象已成常態(tài)。三是如何建立有序競爭的電力市場體系，對(duì)于輸配是否分開，調(diào)度、交易機(jī)構(gòu)如何組織，競價(jià)方式如何確定等一系列市場架構(gòu)問題一直爭議不絕，難以決斷；大用戶直購電如何規(guī)范的意見并不統(tǒng)一，售電側(cè)競爭怎樣放開尚未提上議事日程；即使已形成的發(fā)電側(cè)競爭也仍是不充分的，越來越成為國企之間或企業(yè)與政府之間的博弈，對(duì)民營企業(yè)的“玻璃門”反而越來越厚。
這三個(gè)基本矛盾說到底還是一個(gè)政府與市場的關(guān)系問題。電力首先是商品，但也同時(shí)具備公共品的屬性，這使得放開電價(jià)的敏感度確實(shí)要比一般商品大得多，有的領(lǐng)導(dǎo)曾認(rèn)為，電價(jià)很難放開，世界各國沒有一個(gè)國家電價(jià)是完全放開的。但電力既然作為商品要遵循市場價(jià)值規(guī)律，需要進(jìn)行市場化改革，電價(jià)放開便成為大趨勢(shì)。市場化電價(jià)機(jī)制并不排除政府應(yīng)該發(fā)揮的作用，只是市場必須起決定性作用。市場化電價(jià)機(jī)制能夠走多快、走多遠(yuǎn)，實(shí)際上取決于政府轉(zhuǎn)型的速度與深度。
改革的遲滯使原來的基本矛盾沒有得到及時(shí)解決，而新矛盾卻不斷出現(xiàn)。我國能源發(fā)展目前*主要的約束條件是資源與環(huán)境兩大矛盾，而十年前這兩大矛盾都尚不突出。但發(fā)展的超速使得兩大矛盾造成的問題迅速暴露出來，在國內(nèi)環(huán)境問題急劇惡化和全球應(yīng)對(duì)氣候變暖形勢(shì)的共同驅(qū)動(dòng)下，能源問題與環(huán)境問題的一體化已成為重要趨勢(shì)。“節(jié)能減排、低碳發(fā)展”已經(jīng)逐步替代“滿足需求、保障供給”成為電力發(fā)展改革的核心理念。這些發(fā)展中的重要變化將使電力改革面臨的局勢(shì)更趨復(fù)雜化。
再出發(fā)的切入點(diǎn)
近幾年來，關(guān)于電力改革爭論*多的是輸配是否分開，調(diào)度、交易是否獨(dú)立，大用戶直購電如何可行等等，這些都屬于市場模式問題，還有電價(jià)機(jī)制、售電側(cè)放開方式等也都與此有關(guān)?，F(xiàn)在需要進(jìn)一步深入思考的問題則是，何種模式能夠充分發(fā)揮市場的決定性作用？市場經(jīng)濟(jì)的整體效率之所以高于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)有兩個(gè)突出的基本要素，就是“競爭”與“選擇”。因此，下一步電力改革應(yīng)是圍繞促進(jìn)競爭、擴(kuò)大選擇展開的。我們可以預(yù)期再出發(fā)的電力改革將包括四個(gè)階段。
四個(gè)階段可分別擬為：
1.確定方案。從政府如何轉(zhuǎn)型為公共服務(wù)型政府、改變政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式入手，確定電力市場的組織、競爭、交易、監(jiān)管等模式，提出新的電力改革頂層設(shè)計(jì)方案，并盡快啟動(dòng)立法程序，著手修訂相關(guān)法規(guī)。政府應(yīng)按負(fù)面清單管理模式放開相關(guān)競爭性電力領(lǐng)域的規(guī)制，以是否促進(jìn)和保護(hù)有序競爭、擴(kuò)大市場主體選擇權(quán)為轉(zhuǎn)型評(píng)價(jià)尺度。
2.建立市場。實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)*重要的手段是形成競爭性市場體系，缺少清晰的市場體制設(shè)計(jì)，所有的改革都無法推進(jìn)。根據(jù)改革頂層設(shè)計(jì)，以放開大用戶直購電入手，逐步放開售電側(cè)競爭，厘定輸配電價(jià)，形成市場化電價(jià)機(jī)制，構(gòu)建電力交易平臺(tái)。
3.培育合格市場主體。在一個(gè)主要由國有企業(yè)構(gòu)成的所謂市場中，如果只有由各級(jí)國資委代表的一個(gè)國家“老板”，是難以開展正常市場競爭的，打個(gè)不很恰當(dāng)?shù)谋扔鳎绱烁偁幣c一個(gè)單位內(nèi)部的指標(biāo)競賽并未根本差別，其中的競賽規(guī)則顯然與優(yōu)勝劣汰的嚴(yán)酷市場規(guī)則不會(huì)相同。應(yīng)根據(jù)國企改革的總體部署，從將國企逐步改造為混合所有制企業(yè)入手，創(chuàng)造市場準(zhǔn)入條件與空間，引入多元市場投資主體。
4.健全市場監(jiān)管體制。市場監(jiān)管的前提是市場和市場規(guī)則的確立。國家電監(jiān)會(huì)成立十年，正因前提的缺失而無法施展身手。但國家電監(jiān)會(huì)的成立在大棋局中有如一步“閑著”，時(shí)機(jī)成熟便仍自有效用，其十年中的組織、理論、政策準(zhǔn)備將發(fā)揮重要作用。應(yīng)根據(jù)電力市場建設(shè)總體規(guī)劃，從不斷完善市場監(jiān)管規(guī)則入手，打破壟斷，促進(jìn)競爭，更好地發(fā)揮政府的應(yīng)有作用。
十多年來，關(guān)于改革有過太多的希望與失望，經(jīng)過漫長的爭論和等待，電力改革終于可以再出發(fā)，盡管面臨的問題已與剛起步時(shí)有著極大的不同，但我們已經(jīng)站在一個(gè)新的高度，有了一個(gè)新起點(diǎn)。過去，矛盾的焦點(diǎn)可能是放開還是不放開市場與競爭，什么時(shí)候才能放開?通過市場如何打破電力發(fā)展的體制制約瓶頸？政府怎樣保持對(duì)產(chǎn)業(yè)和市場的控制力？現(xiàn)在，問題本身已經(jīng)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)換，那就是怎樣盡快放開和促進(jìn)市場發(fā)展？如何到2020年以前構(gòu)建起使市場能夠發(fā)揮決定性作用的競爭性現(xiàn)代市場體系，實(shí)現(xiàn)清潔低碳可持續(xù)發(fā)展？目標(biāo)既定，行動(dòng)邏輯便已經(jīng)很清晰，應(yīng)該在此基礎(chǔ)上搭建出整體框架，盡快付諸實(shí)踐，并在實(shí)踐中持續(xù)改進(jìn)完善。

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