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大氣污染治理促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型
DQZHAN訊：大氣污染治理促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型
今年6月召開的國務院常務會議明確指出，大氣污染防治既是重大民生問題，也是經(jīng)濟升級的重要抓手。
大氣治理與轉(zhuǎn)型升級，有沒有內(nèi)在的契合點?經(jīng)濟下行壓力加大對大氣污染防治有何影響?深化大氣污染防治對促進經(jīng)濟健康發(fā)展有何作用?弄清這些問題，不僅有利于引導地方政府深入推進大氣污染防治，也有利于促使其加快轉(zhuǎn)型升級。
大氣治理與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型有何內(nèi)在聯(lián)系?
環(huán)境問題，究其本質(zhì)是經(jīng)濟結構、發(fā)展方式和消費模式問題。近年來愈發(fā)嚴重的大氣污染問題，與“兩高”產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能有著千絲萬縷的聯(lián)系。
長期以來，我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力不強，對資源和環(huán)境的破壞與消耗巨大，屬于粗放型的經(jīng)濟增長模式。
根據(jù)統(tǒng)計，我國工業(yè)能耗占國內(nèi)總能耗的70%以上，而美國不到20%，日本不到30%。我國工業(yè)排放的化學需氧量約占排放總量的40%，二氧化硫排放量約占總量的85%。
一方面大量消耗能源資源，大量排放污染物，另一方面生產(chǎn)出來的產(chǎn)品卻又面臨過剩的窘境。數(shù)據(jù)顯示，2012年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%。
“這種狀況持續(xù)發(fā)展下去，勢必會造成行業(yè)虧損面擴大、企業(yè)職工失業(yè)、銀行**資產(chǎn)增加、能源資源瓶頸加劇、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，直接危及產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，甚至影響到民生改善和社會穩(wěn)定大局。” 工業(yè)和信息化部總工程師朱宏任說。
調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、淘汰落后產(chǎn)能成為不二之選。
今年9月國務院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱《大氣十條》)要求，嚴控“兩高”行業(yè)新增產(chǎn)能，有條件的地區(qū)要制定符合當?shù)毓δ芏ㄎ?、嚴于國家要求的產(chǎn)業(yè)準入目錄。
《大氣十條》明確提出調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，要求結合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際和環(huán)境質(zhì)量狀況，進一步提高環(huán)保、能耗、**、質(zhì)量等標準，分區(qū)域明確落后產(chǎn)能淘汰任務，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
今年10月，國務院發(fā)布《關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》(以下簡稱《意見》)，嚴禁建設新增產(chǎn)能項目，不得以任何名義、任何方式核準、備案產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項目。
根據(jù)《意見》，在提前一年完成“十二五”鋼鐵、電解鋁、水泥等重點行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標任務基礎上，2015年底前，再淘汰煉鐵1500萬噸、煉鋼1500萬噸、水泥1億噸、平板玻璃2000萬重量箱。
這不僅是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要舉措，也是從源頭減少污染物排放量的根本之策。
不難看出，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級與大氣污染治理之間存在著一個契合點：淘汰落后產(chǎn)能，控制“兩高”產(chǎn)業(yè)，不但能提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，而且能夠改善環(huán)境質(zhì)量。
今年年初以來，以京津冀地區(qū)為代表的國內(nèi)各地發(fā)生了大范圍的霧霾天氣。從某種程度上說，重污染地區(qū)都是鋼鐵多、燃煤多的地區(qū)，要改善這些地區(qū)的大氣質(zhì)量，不合理的產(chǎn)業(yè)結構和布局必須大力調(diào)整。
工業(yè)和信息化部新聞發(fā)言人表示，在推動大氣污染防治方面，將加快完善淘汰落后產(chǎn)能的退出機制，加大淘汰落后產(chǎn)能的力度。
落后產(chǎn)能為何越淘汰越多?
資源環(huán)境的硬約束不斷增強，粗放式發(fā)展不可持續(xù)。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，淘汰落后和過剩產(chǎn)能，已是箭在弦上，不得不發(fā)。
落后和過剩產(chǎn)能嚴重影響了轉(zhuǎn)型發(fā)展，大量新建落后和過剩產(chǎn)能雖然在短時間內(nèi)能明顯拉動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，但從長遠來看，無異于飲鴆止渴。
2006年至2012年，我國累計減少的粗鋼產(chǎn)能為7600萬噸，但在這期間，國內(nèi)累計新增的粗鋼產(chǎn)量產(chǎn)能達到4.4億噸。
根據(jù)中鋼協(xié)的調(diào)研，目前在建產(chǎn)能規(guī)模依然很高，今后3年將分別新增1.1億噸的煉鐵產(chǎn)能和1.3億噸的煉鋼產(chǎn)能，新增加的粗鋼產(chǎn)能是已淘汰產(chǎn)能的近6倍。
工信部部長苗圩在接受媒體采訪時說：“現(xiàn)在新增產(chǎn)能的速度，遠遠大過淘汰落后產(chǎn)能的速度，帶來產(chǎn)能過剩的問題。”
機構調(diào)查顯示，淘汰落后和過剩產(chǎn)能工作步履維艱，有的地方甚至以保增長和技術改造之名，不僅先前的落后和過剩產(chǎn)能沒有淘汰，而且落后和過剩產(chǎn)能還有所擴張。
其中，有的地方對規(guī)模較小的企業(yè)進行淘汰，對規(guī)模大的企業(yè)卻視而不見;還有的地方一邊淘汰落后產(chǎn)能，一邊換湯不換藥，繼續(xù)上馬落后產(chǎn)能。
這種“假淘汰”、“去小留大”的做法在鋼鐵、水泥、玻璃、造船、多晶硅等行業(yè)大有愈演愈烈之勢。
地方政府的投資沖動，也使得新增產(chǎn)能遠大于被淘汰的產(chǎn)能。工信部提供的數(shù)據(jù)顯示，今年**季度國內(nèi)共有31座高爐在建或建成投產(chǎn)，涉及產(chǎn)能3800萬噸，產(chǎn)能還在繼續(xù)增加中。
一位鋼鐵行業(yè)協(xié)會負責人對鋼鐵行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀憂心忡忡，在一次專題會議上陳述了鋼鐵行業(yè)三大亂象：
一是面對我國剛性的鐵礦石需求，國際鐵礦石供應商聯(lián)手大幅提價，我國本已薄利的鋼鐵行業(yè)面臨著嚴峻的效益考驗;
二是當前鋼鐵行業(yè)落后和過剩產(chǎn)能有增無減，甚至有些省份通過運作使不具備優(yōu)勢的鋼鐵項目大干快上，產(chǎn)能大幅提升;
三是鋼鐵行業(yè)振興規(guī)劃提出的提高集中度和優(yōu)化區(qū)域布局的新上項目卻遲遲得不到批復與實施。
《大氣十條》要求，認真清理產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)違規(guī)在建項目，對未批先建、邊批邊建、越權核準的違規(guī)項目，尚未開工建設的，不準開工;正在建設的，要停止建設。
作為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，淘汰落后產(chǎn)能將騰挪出更多的環(huán)境空間、能源空間、土地空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，發(fā)展輕工、食品加工、高新技術等附加值高、能耗小的產(chǎn)業(yè)。
地方和企業(yè)有何顧慮?
淘汰落后產(chǎn)能涉及各方利益，研究建立長效機制勢在必行。
在我國市場機制尚不完善的情況下，僅靠市場淘汰落后產(chǎn)能，經(jīng)歷的時間會很長、代價會很大，必須有效發(fā)揮政府的調(diào)控作用。
工信部相關負責人表示，淘汰落后產(chǎn)能是一項長期而艱巨的工作，涉及到資產(chǎn)損失、債務處理、職工就業(yè)、地方經(jīng)濟發(fā)展、財政收入等問題，情況非常復雜。
在實際操作中，地方政府、企業(yè)對淘汰落后產(chǎn)能究竟抱著什么樣的態(tài)度?
“300立方米的高爐，按現(xiàn)在價格，大概要上億元的造價。拆除肯定對企業(yè)是巨大損失。”河北唐山一位不愿具名的鋼廠負責人告訴記者，“一個高爐沒了，等于這塊煉鐵能力就缺失了，你后面的軋機什么的，全都沒有原料，沒法工作，市場份額也就沒有了。”
這位鋼廠負責人在電話中對記者說：“我們很無奈，其實特別富裕、或者有其他資源的地方，是不會搞那么多鋼廠的。我們這兒啥都沒有，就有點鐵礦，才煉鋼。要我們現(xiàn)在轉(zhuǎn)型，談何容易?在這個行業(yè)我們已經(jīng)做了多年，對冶煉生產(chǎn)環(huán)節(jié)*熟悉，只能在市場低迷時隱退，市場好轉(zhuǎn)時復出。”
存在這樣僥幸心理的企業(yè)不在少數(shù)。
河北唐山一家年產(chǎn)量約在300萬噸的鋼企內(nèi)部人士也對記者坦言：“說實話，只有基層政府知道鋼廠高爐到底在哪、有多少還在用，上面派下來的檢查組哪能都摸得那么清楚?”
大多數(shù)鋼鐵企業(yè)是當?shù)刎斦е?，地區(qū)財政收入很大一部分要靠企業(yè)交稅來支撐。“如果一個月不交電費，電力公司可能就沒工資發(fā)了。”一位鋼廠工作人員這樣說。
“鋼鐵企業(yè)都是當?shù)?大的工業(yè)企業(yè)，貢獻大量稅收，還能解決就業(yè)，各地都有做大做強鋼鐵產(chǎn)業(yè)的強烈愿望。”一位大型鋼鐵企業(yè)負責人說。
在現(xiàn)行淘汰落后產(chǎn)能政策體系中，主要通過中央淘汰落后產(chǎn)能專項資金和地方財政配套資金來安排企業(yè)落后產(chǎn)能退出的善后工作。
隨著淘汰落后產(chǎn)能工作的進一步開展，單靠中央財政獎勵資金的投入難以有效支持企業(yè)落后產(chǎn)能退出，尤其是職工安置和后續(xù)轉(zhuǎn)產(chǎn)、轉(zhuǎn)型問題。
另外，地方淘汰落后產(chǎn)能后，新上先進項目的審批不能很好地落實，嚴重降低了企業(yè)主動淘汰落后設備和生產(chǎn)線的積極性。
任何產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型都會有一個過程，在調(diào)整方面必然會付出代價。有些落后小鋼鐵企業(yè)，表面看效益很好，關掉似乎有些可惜，但如果核算這些企業(yè)耗費了多少能源、污染了多少環(huán)境，就得不償失了，所以必須關。
政府應在何處發(fā)力?
當前，我國落后產(chǎn)能問題突出的重要原因在于要素價格扭曲，尤其是資源和環(huán)境破壞的代價不能有效得到反映，落后產(chǎn)能所帶來的“高污染、高物耗、高能耗”的社會成本不能有效內(nèi)化到企業(yè)的生產(chǎn)成本中。
同時，在大中型銀行主導的間接融資體系下，企業(yè)規(guī)模越大，其融資能力就越強，就越有可能在**競爭中立于不敗之地。
對于中小鋼鐵企業(yè)來說，擴大規(guī)模是其生存的無奈手段。這是*近幾年來大量中小民營鋼鐵企業(yè)迅速膨脹的一個原因。
淘汰落后產(chǎn)能是一項長期而艱巨的工作，涉及資產(chǎn)損失、債務處理、職工就業(yè)、地方經(jīng)濟發(fā)展、財政收入等多方面的問題，情況非常復雜，需要進一步建立健全長效機制。
工信部總工程師朱宏任曾說，建立淘汰落后產(chǎn)能的長效機制，從根本上講就是要完善落后產(chǎn)能退出機制。不僅要使市場機制充分發(fā)揮作用，還必須有效發(fā)揮政府的調(diào)控作用。
《大氣十條》要求，各地政府要主動發(fā)揮市場機制作用，**落實合同能源管理的財稅優(yōu)惠政策，完善促進環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的扶持政策，推行污染治理設施投資、建設、運行一體化特許經(jīng)營。
東北財經(jīng)大學財稅學院副教授周波表示，推動落后產(chǎn)能淘汰，可采取激勵機制，包括政府投資、政府采購和財政貼息等財稅政策，引導企業(yè)使用先進技術，降低能耗和污染排放。
同時，可采取懲罰機制，提高落后產(chǎn)能企業(yè)的稅收負擔，降低其盈利空間，通過倒逼機制加強其節(jié)能減排效果或者使其自動退出市場。
一地特有的產(chǎn)業(yè)能幫助地方政府保障經(jīng)濟增長，穩(wěn)定財政收入。因此，淘汰落后產(chǎn)能，地方政府首先需要在發(fā)展和保護中進行選擇，有短期和長期利益的權衡。對于欠發(fā)達地區(qū)來說，淘汰落后產(chǎn)能往往牽扯到地方政府利益，會影響地方的經(jīng)濟增長和財政收入。因此，中央政府和省政府首先應增加轉(zhuǎn)移支付支持和獎勵的力度。
其次，需要加強監(jiān)督，保證?？顚Ｓ谩?br />第三，地方政府要有配套資金，配套資金可相對中央和省政府的支付低一些。比如，淘汰小煤窯、熱電廠等，針對以上小企業(yè)，核算需要資金的總數(shù)。由中央和省政府出大部分資金，地方配套小部分資金，并加強?？顚Ｓ觅Y金的監(jiān)管，考核績效。
“淘汰落后產(chǎn)能，企業(yè)要積極主動承擔責任，政府要實施有效的督促和檢查，全社會也應該積極監(jiān)督。”朱宏任認為。

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